Le linee guida della comunità europea per aumentare l'occupazione delle persone con disabilità

• La situazione europea
• La politica dell’Unione Europea in tema di occupazione
• Occupazione e persone con disabilità

L’Unione Europea costituisce attualmente uno dei blocchi economici principali a livello mondiale. Con solo il 6% della popolazione mondiale, essa crea più del 20% della sua produzione totale. Tuttavia malgrado le sue forze molteplici, l’Europa non riesce a soddisfare uno dei suoi obiettivi fondamentali, ovvero quello di creare posti di lavoro per tutti. Tutti gli Stati membri sono interessati ai vari aspetti di questo problema comune. Molte persone in Europa non hanno la possibilità di creare ricchezza e di fruire di una parte di essa; 16,5 milioni di persone, un lavoratore su tre, stanno cercando lavoro senza successo. Oltre la metà di queste persone disoccupate sono rimaste lontane dal lavoro per più di un anno; un terzo per più di due anni. Questo aspetto riduce l’impiegabilità della persona e si aggiunge al problema crescente dell’esclusione sociale.

Nel 2000 il tasso di occupazione dell’Unione Europea era del 63,3%; in quest’anno sono stati creati 3 milioni di posti di lavoro rispetto al 1997, e lentamente si sta assistendo ad una ripresa dell’occupazione. Il problema rimane però molto grave: il 17% della popolazione in età lavorativa è portatrice di una forma di disabilità più o meno grave; quasi metà appartiene al gruppo di età fra i 50 e i 64 anni. Il tasso di occupazione tra le persone con disabilità è del 44%, inferiore di 19 punti al tasso generale. In alcuni paesi però il tasso di occupazione delle persone con disabilità è di 30 punti percentuali inferiore a quello delle persone senza disabilità. È comunque difficile fornire un quadro preciso della situazione occupazionale delle persone con disabilità nell’Unione Europea, principalmente perché i Paesi utilizzano definizioni diverse di disabilità, ma anche perché non tutti i Paesi hanno rilevazioni regolari che informino sullo stato dell’occupazione delle persone con disabilità.

Il tasso di disoccupazione nell’Unione Europea era del 8,2% nel 2000. La disoccupazione colpisce soprattutto le persone, spesso già svantaggiate, chiamate a competere sul mercato del lavoro, cioè giovani, persone anziane, persone con disabilità o minorità etniche.

Nel 2000 circa 3,3 milioni di giovani (15-24 anni) erano disoccupati, di questi circa il 1,7 milioni da almeno 6 mesi. Il tasso di disoccupazione di lunga durata era il 3,7% della forza lavoro, pari a circa 6,7 milioni di persone. L’evoluzione positiva per i disoccupati di lunga durata è molto lenta, essi fanno molta fatica a rientrare nel mercato del lavoro. Questo problema è ancora più forte per le categorie svantaggiate, fra cui le persone con disabilità, che sono i primi ad uscire dal mercato del lavoro nei momenti di crisi e gli ultimi a rientrarci. I dati relativi all’indagine sulle forze lavoro del 1997/98 nel Regno Unito rilevano un tasso di disoccupazione doppio fra le persone con disabilità rispetto alle persone senza disabilità (11% vs. 6%). Il 43% delle persone con disabilità disoccupate è in questa condizione da almeno un anno.

Fra i motivi dell’insuccesso nel creare posti di lavoro ve ne sono alcuni che si ripercuotono in maniera forte sulle persone con disabilità. Vi è una notevole incapacità nell’affrontare le trasformazioni nel mercato del lavoro: esiste un ampio potenziale inutilizzato per la creazione di posti di lavoro nel settore dei servizi, soprattutto per quanto riguarda le nuove attività emergenti. Tuttavia numerose persone disoccupate, limitate dal profilo basso ed obsoleto delle loro qualifiche, non sono in grado di svolgere tali lavori. La progressiva riduzione di offerta di lavori manuali e ripetitivi sta avendo un impatto negativo sui livelli di occupazione delle persone con disabilità, per lo meno di coloro le cui risorse cognitive sono ridotte e consentono di svolgere attività elementari. Le persone con disabilità, fra l’altro, sono particolarmente investiti dal problema dell’abbandono scolastico: essi lasciano spesso la scuola al completamento dell’istruzione di base o interrompendo prematuramente gli studi (dati francesi indicano che il 52% dei disabili disoccupati non ha neppure l’educazione di base). In entrambi i casi entrano nella vita attiva senza aver acquisito qualifiche adeguate e rimangono per tutta la durata della vita lavorativa particolarmente vulnerabili alla disoccupazione o all’esclusione sociale. Nel 2000 il tasso di abbandoni scolastici fra i 18 e i 24 anni nell’Unione Europea è stato del 22%.

Al tempo stesso però lo sviluppo delle nuove tecnologie faciliterebbe l’ingresso nel mondo del lavoro a quelle persone con disabilità di tipo fisico, che potrebbero ad esempio svolgere un’attività presso la propria abitazione utilizzando il telelavoro. Più in generale le nuove tecnologie potrebbero consentire alle persone con disabilità un più ampio accesso ad altri settori della vita quotidiana, che tradizionalmente costituiscono una barriera. Il problema da risolvere in questo contesto è l’attuale basso livello d’istruzione delle persone con disabilità e di conseguenza le ridotte capacità di evolvere verso attività dal carattere innovativo.

La spesa sociale per le pensioni di invalidità e per forme analoghe di sovvenzione è molto alta nell’Unione Europea: sulla base dei dati dell’Indagine europea sulle forze di lavoro del 1993, risulta che la spesa sociale per assegni di invalidità, disabilità e malattia era la terza in ordine di grandezza, dopo le pensioni di vecchiaia e le prestazioni di malattia, e ammontava al 10% della spesa, superiore all’importo speso per le prestazioni di disoccupazione (il 7% nel 1993). Molte persone che entrano a far parte di questo capitolo di spesa, non ne escono più, in parte anche a causa della mancanza di politiche di intervento indirizzate al recupero delle risorse umane. (torna su)

La politica dell’Unione Europea in tema di occupazione

Il primo avvenimento chiave della strategia europea sull’occupazione è il "Libro bianco" di Delors sulla crescita, sulla competitività e sull’occupazione. Esso ha fatto sorgere nel 1993 la discussione sull’occupazione nell’UE.

Nel 1994 a Essen è stato varato un primo piano d’azione da parte dei leader europei, per affrontare la sfida dell’occupazione identificando cinque settori prioritari per la politica occupazionale a livello nazionale.

Successivi consigli europei hanno poi aggiunto ulteriori elementi ai cinque punti di Essen, ma il primo forte riferimento istituzionale è costituito dal cosiddetto "Trattato di Amsterdam", con il quale il tema dell’occupazione assume un ruolo cruciale per la politica comunitaria, e di conseguenza per gli Stati membri. Il Trattato, entrato in vigore il 1° maggio 1999, pur affidando ai singoli paesi la responsabilità delle politiche sull’occupazione, punta sull’importanza di coordinare le attività e spinge verso l’avvio di azioni comunitarie, definendo l’occupazione come una questione d’interesse comune (art.126). L’obiettivo è il raggiungimento di un livello di occupazione elevato (art.127).

Il Trattato di Amsterdam costituisce un passo fondamentale per la sistematizzazione delle attività degli Stati membri, della Commissione Europea e del Consiglio Europeo relativamente alle iniziative e alle politiche sull’occupazione.

Di fondamentale importanza è stato poi il Il Vertice di Lussemburgo, con il quale è stata messa a punto una serie di 19 orientamenti sull’occupazione per il 1998, basati su quattro pilastri centrali d’azione prioritaria e stabiliscono tre obiettivi quantitativi a livello di UE, da raggiungere entro 5 anni. Sulla base dei compiti assegnati tramite il Trattato e del Summit di Lussemburgo, il 9 febbraio 1999 il Consiglio ha adottato una risoluzione sugli orientamenti in materia di occupazione per il 1999, basati su 4 pilastri.

• Migliorare la capacità d’inserimento professionale, affrontare la disoccupazione di lunga durata e la disoccupazione giovanile

• Agevolare la transizione dalla scuola al mondo del lavoro

• Passare da misure passive a misure attive

• Sviluppare un approccio partecipativo

• Sviluppare lo spirito imprenditoriale

• Agevolare l’avviamento e la gestione delle imprese istituendo una normativa chiara, stabile e prevedibile

• Sviluppare il mercato per il capitale di rischio, mobilitando la ricchezza dell’Europa a sostegno degli imprenditori e degli innovatori

• Incoraggiare la capacità di adattamento delle imprese e dei loro lavoratori

• Rendere il sistema fiscale più favorevole all’occupazione, per incentivare le imprese a creare nuovi posti di lavoro

• Modernizzare l’organizzazione del lavoro

• Sostenere l’adattabilità delle imprese

• Rafforzare le politiche di uguaglianza delle opportunità per le donne e gli uomini (torna su)

Occupazione e persone con disabilità

La strategia per l’occupazione sopra presentata offre molteplici spunti di applicazione nei confronti delle persone con disabilità. Molti dei punti citati, quali ad esempio la disoccupazione giovanile e quella di lunga durata, rappresentano problematiche ancor più rilevanti nel caso di persone con disabilità. Nelle “Proposte di orientamenti per le politiche dell’occupazione degli Stati membri nel 2000”, al punto 9 del primo pilastro, si fa esplicito riferimento alle persone svantaggiate, che hanno quindi particolari difficoltà ad acquisire le competenze necessarie per accedere e rimanere nel mercato del lavoro:Ciascuno Stato membro dedicherà particolare attenzione alle esigenze delle persone con disabilità, delle minoranze etniche e di altri gruppi e individui particolarmente suscettibili di essere sfavoriti ed elaborerà politiche preventive e attive adeguate al fine di favorire la loro integrazione nel mercato del lavoro.

Il documento della Commissione Europea che più di tutti affronta la problematica persone con disabilità e occupazione, proponendo delle chiare linee guida è del 1998, e si intitola: Aumentare i livelli di occupazione delle persone con disabilità. La sfida di tutti.

1. Definire obiettivi chiari

E' importante definire degli obiettivi nazionali chiari al fine di aumentare, in pochi anni, i livelli di occupazione delle persone con disabilità. Allo stesso modo, devono essere definiti degli obiettivi per aumentare la partecipazione delle persone con disabilità ai programmi di formazione, sia nazionali che comunitari. Tali programmi devono essere progettati e adattati per le esigenze delle persone con disabilità. Infine, gli obiettivi devono essere differenziati e programmati per i diversi tipi e gravità di disabilità.

2. Affrontare il tema della disabilità all'interno delle azioni e delle politiche generali (mainstreaming)

Le persone con disabilità devono avere uguale accesso al complesso dei servizi dedicati a tutta la popolazione, e tali servizi devono essere organizzati in modo da riconoscere e assecondare le esigenze specifiche dei disabili. Questo approccio rappresenta la strada per l'eliminazione della discriminazione nel mercato del lavoro, per un migliore accesso alle misure di integrazione lavorativa, quali la formazione, per un migliore coinvolgimento nei processi decisionali e per il rafforzamento delle condizioni alle quali possono essere esercitati i diritti di uguaglianza. La realizzazione di tale approccio può non essere semplice: le persone con disabilità in età lavorativa hanno bisogni ed esigenze diverse, e le strategie per l'occupazione delle persone con disabilità devono tenere in considerazione questa  eterogeneità e proporre soluzioni appropriate per alle diverse tipologie di disabilità. Se i servizi devono essere indirizzati a tutti i cittadini, allora è necessario sviluppare e mantenere un expertise dedicata alle persone con disabilità. La definizione di piani d'azione individualizzati rappresenta un ottimo punto di partenza per le strategie sull'occupazione. Tale strategia richiede lo sviluppo di dati per determinare in che misura le persone con disabilità hanno accesso ai servizi e ai supporti loro necessari. La loro partecipazione dovrebbe essere monitorata di continuo.

3. Assicurare ai disabili un miglior accesso all'istruzione e alla formazione

Molte persone con disabilità hanno livelli d'istruzione bassi. Devono perciò essere intraprese delle azioni finalizzate all'accesso ai programmi formativi generali. Ciò può essere fatto assicurando che l'istruzione di base, la formazione professionale e la formazione lungo il corso della vita garantisca alle persone con disabilità una reale qualifica e aggiornamento, attraverso la promozione di accordi con scuole, centri professionali e datori di lavoro, e riconoscendo le esigenze emergenti dei lavoratori con disabilità. Troppi sono le persone con disabilità considerati inadeguati a programmi di formazione a causa del loro basso livello di istruzione.  Devono essere considerati dei criteri di inclusione alla formazione meno stringenti e selettivi. Inoltre, in molti Paesi persiste un processo d'istruzione per le persone con disabilità separato da quello dei normodotati, e questo influenza il futuro dei giovani con disabilità anche con riferimento all'inserimento lavorativo e quindi ad una vita indipendente nella comunità.

4. Rivedere i sistemi di garanzia del reddito in generale, e in particolare quelli destinati ai disabili, e implementare interventi precoci

I problemi di garanzia del reddito richiedono degli interventi strutturali sul mercato del lavoro; per le persone con disabilità, inoltre, è indispensabile attivare degli interventi specifici legati alle esigenze e al particolare tipo di disabilità. Tali interventi devono:

• semplificare la transizione dalla scuola al lavoro per i giovani con disabilità, mediante l'approntamento di sussidi per la formazione professionale e il training on-the-job.

• incentivare l'impiegabilità delle persone con disabilità che hanno perso il lavoro, ovvero combattere la disoccupazione di lunga durata

• incoraggiare i lavoratori più anziani a restare al lavoro, anche nel caso in cui la disabilità sia causa di minori prestazioni lavorative

5. Incrementare e diversificare le politiche attive del mercato del lavoro

Deve essere costruita una sinergia fra politiche attive per l'occupazione e il sistema di politiche previdenziali (quali benefici economici, riabilitazione, sussidi, servizi sanitari). A tal fine deve essere prevista un'attenta formazione e aggiornamento di coloro che forniscono assistenza pratica alle persone con disabilità negli ambienti di lavoro. E' primario il ruolo di associazioni o organizzazioni che fanno da tramite con le imprese per ciò che riguarda il reclutamento e la formazione.

6. Assicurare un migliore accesso ai processi di creazione di posti di lavoro

Le persone con disabilità dovrebbero avere un maggiore accesso agli sviluppi economici regionali e locali, e dovrebbero essere coinvolti nella predisposizione di priorità nei programmi per la creazione di posti di lavoro. L'imprenditorialità dovrebbe essere promossa e facilitata.

7. Aumentare la consapevolezza

La consapevolezza delle gravi conseguenze che si creano dalla discriminazione delle persone con disabilità nel mercato del lavoro deve portare allo sviluppo di adeguate misure, ivi comprese specifiche norme di legge. In questo contesto è necessario prevedere la modifica e l'adattamento dei posti di lavoro.

8. Promuovere una migliore e rinnovata cultura per la sicurezza nei posti di lavoro

Le imprese nelle quali la disabilità è vista come un'anormalità fanno presto a rimuovere le persone con disabilità dal loro posto di lavoro e trasferirle a programmi assistenziali. Le imprese in cui la disabilità è vista come un aspetto della condizione umana, considerano la questione all'interno dei programmi complessivi di organizzazione. I partner sociali hanno un ruolo fondamentale nell'incentivare e negoziare le necessarie modifiche organizzative e dei luoghi di lavoro nelle imprese al fine dell'inserimento delle persone con disabilità.  Fra le misure organizzative si includono gli incentivi a restare o a tornare in tempi brevi al lavoro, l'utilizzo di nuove e adeguate  tecnologie per esaltare le capacità professionali delle persone con disabilità.  E' poi fondamentale migliorare le infrastrutture e fare i necessari aggiustamenti per facilitare l'accesso ai posti di lavoro.  La direttiva  89/391/EEC stabilisce che il datore di lavoro debba adattare il lavoro al lavoratore, ma è necessaria una maggiore attenzione nei confronti delle persone con disabilità e dei lavori che potrebbero fare al meglio con i supporti adeguati. Infine, un ambiente di lavoro sicuro costituisce anche un fattore competitivo per le aziende. I partner sociali dovrebbero avere un ruolo attivo nel:

• promuovere la formazione sulla prevenzione degli incidenti negli ambienti di lavoro;

• identificare chiaramente i requisiti necessari per consentire un ritorno precoce e sicuro dei lavoratori con disabilità nel posto di lavoro;

• sviluppare forme flessibili di rientro al lavoro per le persone con disabilità;

• sviluppare strategie complessive sulla gestione delle problematiche della disabilità all'interno delle aziende. Tali strategie devono essere supportate da adeguate misure legislative.

9. Coinvolgere le associazioni di disabili

In alcuni Stati non viene data sufficiente enfasi allo sviluppo di nuovi programmi in collaborazione con le persone con disabilità e le loro associazioni. In qualità di utilizzatori finali, le persone con disabilità hanno il diritto di agire sullo sviluppo e l'implementazione di politiche. Vi sono degli evidenti vantaggi nel coinvolgere le associazioni delle persone con disabilità per il rilascio di servizi.  Esse fungono da "consumatori" e controllori di soluzioni organizzative, e possono perciò dare contributi significativi per il miglioramento dei programmi. 

10. Assicurare il monitoraggio statistico e la reale pianificazione

La necessità di più statistiche per il monitoraggio di politiche e programmi ha alimentato l'interesse verso i dati relativi alle persone con disabilità. I dati attualmente disponibili sul mondo lavorativo delle persone con disabilità non forniscono una base per lo sviluppo di politiche e la valutazione di strategie e programmi. E' necessario sviluppare un miglior progetto per la raccolta di dati sull'occupazione delle persone con disabilità, che fornisca:

• una descrizione della situazione lavorativa delle persone con disabilità

• un quadro degli aspetti individuali e degli ambienti di lavoro che definiscono una tale situazione.

Tali dati dovrebbero fornire l'evoluzione del mondo della disabilità e scalzare l'attuale visione statica delle situazioni, cogliere le interazioni fra la persona con disabilità e l'ambiente. La scarsa disponibilità di dati e la loro dispersione dimostrano come pochi Paesi abbiano dato priorità al monitoraggio delle politiche sulla disabilità. Inoltre, i dati esistenti dimostrano come le priorità siano state spesso indirizzate agli aspetti economici e di quantificazione della spesa, più che alla valutazione dei risultati.

11. Migliorare la coordinazione

La natura della disabilità richiede che la responsabilità non sia di competenza di un singolo piano politico. Le misure finalizzate all'integrazione lavorativa sono infatti disseminate su molteplici aree programmatiche: istruzione e formazione, servizi sociali, lavoro, protezione sociale. Dei progressi verso dei reali e costruttivi cambiamenti a livello nazionale richiedono un approccio nuovo, più coerente e omnicomprensivo. (torna su)